トレードオフを直視しよう

総合地球環境学研究所プログラムディレクター　荘林　幹太郎（第3379号 令和8年11月2日）

　さまざまな政策目的や政策手法の間には、多くの場合、トレードオフが発生する。公共政策の立案・実施を担う国や自治体の重要な役割のひとつは、それらの適切な調整を図ることだろう。同一の政策分野においてもトレードオフは発生する。農政の分野でみれば、たとえば今回の水田政策の見直しに伴うコメの単収に応じた直接支払単価の増額は、生産を刺激する一方、肥料等の投入財の使用増加を通じて環境に負の影響を与える懸念がある。また、水田の規模拡大による生産の効率化と農村人口の維持、中干期間の延長によるメタン排出削減と水田の生物多様性の保全の間にも、潜在的なトレードオフが存在する。

　農政が多目的化することに伴い、トレードオフも多様化している。さらに問題を複雑にするのは、トレードオフが同一の地理的範囲で生じるとは限らないことである。たとえば麦や大豆への転作は、食料安全保障の強化という国レベルの政策目的に貢献する一方、水田の貯水能力が治水上重要な意味を持つ地域では、負の影響をもたらす可能性がある。この場合、国家的スケールの食料安保と流域スケールの洪水防止の間のトレードオフとなる。

　トレードオフが深刻になるのは、ある社会的価値を維持・強化するために、別の社会的価値を減じざるを得ない場合である。技術革新や政策手法の工夫によって複数の価値を同時に向上させる余地があるなら、トレードオフを緩和あるいは回避できる。しかし、そのような余地がない場合には、異なる価値の間での選択や調整が不可避となる。とりわけ、便益と負担が異なる地域や行政範囲に及ぶ場合、その調整は一層困難になる。

　したがって重要なのは、政策目的間にどのような潜在的トレードオフが存在し、政策手法の選択によってそれぞれの目的の達成がどのような影響を受けるのかを、可能な限り明らかにすることである。その参考となるのが、欧州連合（EU）の共通農業政策（CAP）の準備過程における試みである。現行CAPは農家所得の確保、若年農家の増加、生態系や環境の保全・改善、農村の活性化など9つの政策目的を掲げ、所得支持、若年農業者支援、環境支払、条件不利地域支払など多様な政策手段を備えている。CAPの開始前には、これらの政策手段の異なる組み合わせ（シナリオ）ごとに、9つの政策目的の達成度を予測するシミュレーションが行われた。その結果、シナリオによって政策目的ごとの達成予測に差が生じ、目的間のトレードオフが可視化された。

　予測精度には限界があるものの、このようにトレードオフを可視化し、社会にとって望ましい価値の配分を議論することには大きな意義がある。個々の政策目的にそれぞれ政策手段を対応させるだけでは、目的間の対立は見えにくい。とりわけ国レベルの政策目的と地域で生じる影響が異なる場合には、地域の実情を踏まえた調整が欠かせない。トレードオフをないものとせず、それを直視することこそ、より深い社会的議論の出発点となるのではないだろうか。